中国财政部、国家发展改革委、中国司法部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会等六部委近日联合发文，规范地方政府举债融资行为。

中国财政部昨日在官方网站上对外公布了上述六部委联合发出的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。

《通知》强调要健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

文件不长，表面上看，《通知》仅仅是在重申两大重点，杜绝地方政府的各种变相融资行为。

重申重点1：禁承诺函（安慰函）

在国发43号文及2014年《预算法》修订之前，实践中地方政府提供的担保是被市场接受的，政府层面也会要求履行该类担保，如国发43号文也规定“地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任”，以及《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》就也明确要求“因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务”

国发43号文及2014年《预算法》是整个的分水岭。之后，国务院对地方政府债务进行了清理，严禁地方政府提供担保。

重申重点2：地方政府违规（变相）举债

根据新预算法以及国发43号文，地方政府只能通过发行地方政府债券的方式举债，除法律另有规定外，不能以其他任何方式举借债务。

不过，新的预算法实施后，执行一直欠佳，部分地方政府违规举债的情况仍然存在。

在政府的违规举债方式中，直接举债方式较少，更多的是一些变通的方式，比较常见的是通过政府融资平台间接进行融资，或者变相提供担保的方式增加或有负债。如有的政府部门通过委托融资平台公司代建的方式，约定以政府购买服务的方式，隐形增加政府债务。

另外，目前流行的PPP、产业基金等融资方式有些项目的安排也涉嫌政府为项目提供担保。

几个涉嫌违规举债的案例：

2017年1月初，财政部曾分别致函五省市地方政府、两个部委，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。

前期，财政部也曾公布了重庆市黔江区3起违法违规举债担保事件：

（1）黔江区财政局出具承诺融资0.55亿元

（2）区教委与上海爱建融资租赁公司签订融资租赁合同1.2亿

（3）区教委与江苏金融租赁股份公司签订融资租赁合同1亿

目前这3起违规担保均已撤回相关文件，解除了黔江区财政局的担保责任。重庆市对负有直接责任的黔江区财政局局长卢某，予以行政撤职处分。

而在2017年2月27日，财政部首次对金融机构中标PPP项目发函，认为武汉市轨道交通8号线一期PPP项目“存在风险分配不当”等问题，要求核查确认有关情况。

从披露的合同和资料来看，该项目实际上为此前存量BT项目，项目建设已完成70%。武汉地铁采取保留施工方、重新选择投资人的方式，将存量BT项目转化为PPP项目。

根据公示合同文本，项目总投资为135.84亿元。项目资本金47.84亿元由项目公司股东，即社会资本和武汉地铁集团有限公司共同设立的“武汉地铁股权投资基金（契约型）”（下称“基金”，占66%股权，社会资本方出资约28亿元），以及武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司投入。剩余88亿元通过项目公司融资解决。

在基金结构中，武汉地铁集团是劣后级出资人，出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本系包括招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司三家商业银行联合体是优先级出资人，作为社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。

中建政研PPP咨询总监苏勇认为，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目争议的焦点不在于金融机构作为社会资本主体参与，而是具体操作层面的规范化问题。苏勇推测，该项目有“名股实债”之嫌，有违PPP模式的本义。该项目将内部收益率和利率混为一谈，根据成交结果公示“预成交资本金财务内部收益率：按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，浮动利率”，推测该项目的交易模式实为“名股实债”，与财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号文）第五条“防止政府以固定回报承诺、回购安排、名股实债等方式承担过度支出责任”有直接冲突。

但实际上，一切违规行为都将追究到人，其严格性比以往任何文件都要重，发债的机构、评级、法务乃至资金面都受到严格监管，信息量很大。

一、呵令禁止各类变相举债

通知强调：

1.地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金

2.地方政府不得利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债

3.除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时：

1）不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，

2）不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失

3）不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益

4）不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

二、明令立即开展摸底、整改

1.立即组织摸底排查

2.2017年7月31日前清理整改到位

3.逾期不整改、整改不到位，追究相关负责人责任

三、人行、银监会、证监会等加入大数据监测

证监会最牛、最直接的大数据系统当然是中基协的私募资管管理业务综合报送平台中的产品备案系统（简称私募产品备案系统）！

地方政府在投资基金、PPP基金中的内外部融资性安排，无处可逃！

人民银行、银监会也来了，加大数据监测，资金端全面控制。

四、律师不得违法违规为融资平台公司出具法律意见书

司法部表态，违法违规出具法律意见书的，要依法依规追究法律服务机构及相关从业人员的责任。

附件：财预[2017]50号文全文

关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知

财预〔2017〕50号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委、司法厅（局），中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局、证监局：

2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效。

但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，现就进一步规范地方政府举债融资行为有关事项通知如下：

一、全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作

各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。

上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。

二、切实加强融资平台公司融资管理

加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。

进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。

金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

对地方政府违法违规举债担保形成的债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）依法妥善处理。

三、规范政府与社会资本方的合作行为

地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。

地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

四、进一步健全规范的地方政府举债融资机制

全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

地方政府应当科学制定债券发行计划，根据实际需求合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金使用效益，建立信息共享机制。

五、建立跨部门联合监测和防控机制

完善统计监测机制，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

开展跨部门联合监管，建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

六、大力推进信息公开

地方各级政府要贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》等规定和要求，全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开，严格公开责任追究，回应社会关切，主动接受社会监督。继续完善地方政府债务信息公开制度，县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。

省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。推进政府购买服务公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

推进政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作（PPP）项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开。

各地区要充分认识规范地方政府举债融资行为的重要性，把防范风险放在更加重要的位置，省级政府性债务管理领导小组要切实担负起地方政府债务管理责任，进一步健全制度和机制，自觉维护总体国家安全，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。各省（自治区、直辖市、计划单列市）政府性债务管理领导小组办公室应当汇总本地区举债融资行为清理整改工作情况，报省级政府同意后，于2017年8月31日前反馈财政部，抄送发展改革委、人民银行、银监会、证监会。

特此通知。

财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会

2017年4月26日